Тест на солидарность

Сегодня можно выделить по меньшей мере три проблемы, которые миграционный кризис создал для европейского проекта, а в некоторых случаях просто их усилил.

Во-первых, он ставит под сомнение идею «Европы без границ», фундаментальную ценность, на основе которой был построен и развивается современный Европейский союз. Юридическое воплощение этой идеи в виде Шенгенского кодекса и Дублинской системы приема беженцев разрушалось по мере роста миграционного давления на ЕС. Греция и Италия, южные форпосты Евросоюза, оказались технически не готовы проявить достаточный уровень миграционного контроля и охраны внешних границ. Ищущие убежище в Европе мигранты стали беспрепятственно проникать на север и запад Европейского континента. Страх появления нелегальных мигрантов вынудил другие страны ЕС воспользоваться поправкой об «исключительных обстоятельствах» Шенгенского кодекса и восстановить контроль на внутренних границах. Парадоксально, но сохранение «Европы без границ» оказалось возможным только при условии восстановления внутреннего пограничного контроля отдельными государствами – членами ЕС.

Во-вторых, миграционный кризис подрывает европейскую солидарность в соблюдении странами Евросоюза решений, находящихся в компетенции наднациональных органов. План расселения 120 тыс. беженцев, одобренный министрами внутренних дел стран – членов ЕС в сентябре 2015 года, фактически открыл «ящик Пандоры», разделив Евросоюз на государства, готовые терпеть миграционный диктат в виде квот, и тех, кто откровенно нарушает утвержденный план, выступая за «гибкую солидарность» на основе желания и консенсуса. Саммит ЕС в Братиславе, а также последний сентябрьский отчет Европейской комиссии прошли под знаком того, что механизм квотирования должен заработать, но пока не работает.

Наконец, в-третьих, комплексный подход ЕС к разрешению миграционного кризиса невозможен без анализа причин, спровоцировавших такой поток мигрантов в Европу. Сегодня Евросоюз медленно движется по пути расширения взаимодействия со странами-донорами миграции, со странами транзита мигрантов и с принимающими странами, которые могут разместить на своей территории мигрантов в непосредственных границах ЕС.

Цели подобного взаимодействия самые разнообразные: от желания удержать мигрантов, в том числе и гуманитарных, за пределами Евросоюза до оказания содействия развитию стран-доноров и реализации программ по сокращению пропасти между экономически сильным и богатым Севером и бедным Югом.

Так, кроме подписанного в марте 2016 года соглашения между ЕС и Турцией о нелегальной иммиграции, Европа объявила о серии новых финансовых инструментов оказания помощи государствам Ближнего Востока и Африки.

Особые надежды возлагаются на план Европейской комиссии «Новые рамки партнерства с третьими странами в соответствии с европейской повесткой дня по миграции». В рамках этого плана с 2016 по 2020 год ЕС планирует предоставить ряду приоритетных стран средства в размере 8 млрд евро. Список этих стран включает Мали, Нигер, Нигерию, Сенегал, Эфиопию, а также Иорданию и Ливан.

Трудные решения

Миграционный кризис ЕС уже вошел в историю европейской интеграции как крупнейший в Европе со времен Второй мировой войны. Подтверждением этому служат не просто слова еврокомиссара по вопросам миграции Димитриса Аврамопулоса, а статистика, предлагаемая ведущими международными институтами.

В 2015 году Международная организация по делам миграции заявила о более чем миллионе мигрантов, прибывших в Европу по морю и суше. Данные европейского статистического агентства Eurostat о миграционных потоках в страны ЕС в том же году немного превышают эти цифры. Тем не менее и они подтверждают общий тренд: растущую неспособность ЕС управлять миграционными потоками.

По данным пограничной службы Европейского союза Frontex, среди восьми основных миграционных маршрутов восточно-средиземноморский маршрут – через Турцию в Грецию, Болгарию, Кипр – остается наиболее популярным среди беженцев. Большинство ищущих убежище в Европе прибывает из Турции до близлежащих греческих островов Лесбос, Самос и Хиос. За три квартала 2016 года 173 тыс. мигрантов воспользовались этим маршрутом для первого нелегального пересечения границы ЕС. Наиболее многочисленную группу мигрантов составили беженцы из Сирии (81 390), Афганистана (42 053) и Ирака (26 739).

Вторым по популярности остается западно-средиземноморский маршрут: из Северной Африки на острова Лампедуза и Мальта. Его традиционным контингентом стали представители Нигерии, Сомали и Эритреи. По общему количеству полученных в 2015 году просьб о предоставлении убежища на территории ЕС лидируют такие страны, как Германия, Швеция, Финляндия и Венгрия. Стремительный рост числа мигрантов на территории ЕС вновь обнажил социальные противоречия, связанные с ростом нагрузки на системы здравоохранения и образования государств, принимающих мигрантов. Также он возобновил дискуссию о том, что должна представлять из себя новая система европейских ценностей и европейский проект в целом.

Поиск ответов на вызовы миграционного кризиса в ЕС, скорее всего, потребует широкой публичной дискуссии с включением наибольшего числа всех заинтересованных сторон. Неизбежной частью этой дискуссии станет обсуждение новой роли, компетентности и меры ответственности полиции европейских государств в обеспечении безопасности и правопорядка, а также способности полиции эффективно противодействовать преступлениям вне зависимости от того, кто их совершил.

Возможно, в какой-то момент ЕС будет вынужден предпринять жесткие меры, активируя механизм возврата нарушителей правопорядка. Усиление Директивы 2008/115/ЕС о возврате незаконно прибывающих граждан третьих стран, в том числе и с помощью подписания максимального числа договоров о реадмиссии с транзитными государствами, может способствовать поиску более сбалансированного и взвешенного подхода к миграционному кризису. Этот подход будет вынужден отражать новый баланс между европейскими ценностями, идеями гуманизма, механизмами по адаптации и интеграции мигрантов. А также необходимостью минимизировать любые потенциальные угрозы безопасности принимающих сообществ.

Материал подготовлен совместно с Фондом Горчакова