Письмо бразильскому народу 2.0

Начало нового президентского срока – это чаще всего время больших надежд. Когда президент переизбирается (пусть даже с огромным трудом, как Дилма Руссефф в конце 2014-го), работа, проделанная в течение предыдущего срока, часто получает развитие, а планы на будущее – дополнительную опору для воплощения. При необходимости скорректировать курс утвердивший свою власть глава государства имеет больше шансов заработать поддержку населения, если вза­имодействует с конгрессом и другими социоэкономическими действующими лицами.

2015 год перевалил за середину, а перспективы Бразилии выглядят мрачно. Дилма Руссефф не может найти общего языка с лидерами конгресса, а правящая коалиция сильно раздроблена. Ее политическое объединение – Партия трудящихся – в центре крупнейшего коррупционного скандала в национальной истории. Сложная, запутанная схема теневых операций с участием государственного нефтяного гиганта Petrobras, строительных компаний и высокопоставленных политиков парализовала Бразилию. Факторов кратко- и долгосрочной неопределенности в избытке. Сегодня Бразилия – это страна, демонстрирующая результаты ниже своих возможностей. Как это вышло?

Предшественник Руссефф и основатель Партии трудящихся Луис Инасиу Лула да Силва в ходе предвыборной кампании 2002 года выразил намерение не отставать от догм успешной экономической политики Фернандо Энрике Кардозо, занимавшего президентский пост с 1995 по 2002 год и разработавшего «Реальный план». Именно он помог стабилизировать бразильскую экономику, положив конец периоду высокой инфляции нескольких предыдущих десятилетий. Но в своем Письме бразильскому народу Лула да Силва выразил стремление добиться перемен и в других областях.

В этом историческом документе он обязался неуклонно соблюдать бюджетную дисциплину и придерживаться принципа инфляционного таргетирования. Кроме того, лидер пообещал всерьез взяться за проблему социального неравенства. Контракты будут исполняться, а суверенные долги выплачиваться. Будет продвигаться новая индустриальная политика, основанная на святости «национального контента». Лула да Силва посулил даже реформу устаревшего трудового законодательства. Он пообещал упростить и облегчить системы налогообложения и социального обеспечения.

Меры, принятые за последние 12 лет президентом Лулой (проработавшим два президентских срока, с 2003 по 2010 год) и Дилмой Руссефф (у которой идет второй срок), кажется, сработали. Бразилия извлекла огромные дивиденды из глобального сырьевого бума. Немногочисленные группы избранных бизнесменов получили привилегированный доступ к особым кредитным линиям государственных банков, выдававшимся для выращивания «национальных чемпионов». Иностранные инвесторы начали активно вкладывать деньги в создание местных предприятий, пользуясь преимуществами сверхпротекционистской политики местных властей. Налоговые льготы для производителей автомобилей и бытовой техники помогали Бразилии свести к минимуму негативное воздействие мирового кризиса 2008 года. О структурных реформах по дороге, правда, забыли.

Будущее Бразилии зависит от того, сможет ли она изменить свою политику, чтобы та смогла перестроить ее политэкономию. Это необходимое предварительное условие перезапуска экономики страны

Но экономическая модель, которая дала такие результаты, исчерпала себя. Ставка на потребление, а не инвестиции, секторальное, а не общее стимулирование, на внутренний рынок, а не мировую торговлю перестала творить чудеса. Способность бразильского «национал-девелопментализма» вытащить страну из ловушки среднего уровня доходов теперь кажется ограниченной. Чтобы проводить прежнюю социальную политику, необходим многолетний устойчивый рост. Для выхода из тупика потребуется новое Письмо бразильскому народу.

Кроме того, Бразилии еще предстоит найти свое место в условиях разворачивающегося процесса «реглобализации», когда мир формируется под влиянием многосторонней торговли, инвестиционных проектов вроде Транстихоокеанского и Трансатлантического партнерств, а также новой китайской модели роста, для которой, вероятно, будет характерна более низкая зависимость от импорта минеральных ресурсов и сельскохозяйственного сырья.

Вниз по наклонной

Бразильская экономика близка к тому, что ей придется пережить болезненный спад на 2,5%. И это не считая неутешительной статистики за первый президентский срок Дилмы (2011–2014), когда среднегодовые темпы роста были ниже 2%. Безработица увеличивается, а инфляция находится в опасной близости к 9,5% (и, соответственно, далеко от целевых 4,5%). По мере того как эффект политики количественного смягчения в США будет сходить на нет, бразильский реал продолжит обес­цениваться. Процентные ставки быстро растут и все более вымывают почву под претензиями Руссефф на статус первого президента в истории страны (в пределах периода, за который есть заслуживающая доверия статистика), при котором инфляция упадет до однозначных значений, – как когда-то произошло под воздействием ряда искусственных факторов во время ее первого президентского срока.

Но есть и хорошие новости. Так, правительство планирует и впредь развивать концессионное сотрудничество в сферах энергетики и строительства скоростных дорог. После долгих идеологических колебаний (правящей Партии трудящихся никогда не хотелось, чтобы «управленческие концессии» концептуально приравнивались к безбожной «приватизации») президент и ее ближайшие советники решили, что концессии – хороший способ для привлечения прямых иностранных инвестиций. А также для формирования дружественного образа государства перед рынками.

Однако бюрократия, микроменеджмент (в частности попытки оговорить рентабельность до начала концессионных аукционов) и перспективы вмешательства властей снижают привлекательность концессий. Многим эти проблемные участки хорошо известны. Самый большой для Бразилии вопрос на перспективу ближайших лет – приведет ли хроническое сохранение неудовлетворительных показателей роста к инерционному сценарию или изменениям.

В июне 2013 года миллионы бразильцев вышли на улицы. Это были самые масштабные демонстрации в истории страны. И протестовали люди не просто против повышения тарифов на проезд в общественном транспорте. Они не просто подвергали критике низкое качество услуг государства, которое забирает 36% национального дохода, а инвестирует в лучшем случае только 3%. Возможно, сами того не зная, они выражали протест против существующей модели государственного капитализма и его стремления удовлетворять лишь собственные нужды.

Для некоторых движение вперед означает больше государства и меньше капитализма. Подобный выбор может показаться разумным. Особенно если самые производительные сектора бразильской экономики, такие как ее соответствующее мировому уровню сельское хозяйство, продолжат генерировать добавленную стоимость, достаточную для покрытия потерь из-за неэффективности государства.

Другие же считают, что пришло время порвать с существующей моделью и поставить Бразилию на новые рельсы. После ожесточенной политической борьбы, предшествовавшей переизбранию Дилмы Руссефф, та с трудом собрала новую экономическую команду, а между приверженцами реформ и консерваторами возникли трения.

Контраст между риторикой предвыборной кампании Руссефф («все в порядке, продолжаем в том же духе») и необходимостью трезво взглянуть на положение вещей, которую диктуют экономические реалии и которая в итоге вынудила ее пойти на смену курса, стал источником больших разногласий между политическими сторонниками президента.

Назначенные Дилмой чиновники в Минфине и Министерстве планирования дали понять, что грядут перемены. В своих подходах к макроэкономическому управлению они сделали выбор в пользу большей ортодоксии и прозрачности. Чиновники прилагают максимум усилий, чтобы устранить любые следы «новой экономической матрицы» Дилмы и креативного бухучета ее администрации. Все это неприглядные черты ее первого президентства, несомненно сказавшиеся на слабости роста бразильской экономики, которую та демонстрирует последние четыре года.

Не только экономика

Если Бразилия хочет преодолеть текущие трудности, то ей нужно вносить изменения не только в свою экономическую политику, но и в свою политическую экономию. Одна лишь макроэкономика более не сможет обеспечить стране светлое будущее. Сравните успехи большинства латиноамериканских государств с подъемом стран Юго-Восточной Азии: последние значительно превзошли первых в создании благоприятных для бизнеса микроэкономических условий, долгосрочном планировании и встраивании в мировые цепочки создания стоимости.

С точки зрения политэкономии заданный тренд второго президентского срока Руссефф, без сомнения, инерционен. При полном отсутствии стратегии адаптации к набирающему обороты новому циклу глобализации следует ожидать сохранения той модели государственного капитализма, которая господствует последние 12 лет.

Если отдать ситуацию целиком на откуп Руссефф и ее партии, то они, разумеется, постараются восстановить рост внутреннего рынка за счет избирательного предоставления налоговых льгот определенным отраслям промышленности и отдельных сокращений налогов на трудовые ресурсы. Официальные банки и подконтрольные государству компании продолжат и впредь использовать в качестве инструмента для производства (под протекцией) национального контента для генерирования налоговых поступлений и создания рабочих мест для населения. При этом бразильские потребители и налогоплательщики будут и дальше платить за все это высокую цену.

Но так же как рынки уводят макроэкономическую политику Руссефф от экспериментаторских опытов недавнего прошлого, провалы и скандалы в сегодняшней бразильской политэкономии могут привести страну к появлению более рыночно ориентированной, благоприятствующей бизнесу среды.

Руссефф больше не может снова и снова предпринимать попытки стимулировать рост экономики за счет повышения внутреннего спроса. Подобная тактика не дает драйверов устойчивого долгосрочного развития, и ее первый президентский срок это со всей очевидностью показал. В той же мере, учитывая серьезное внимание со стороны общественности и прессы, а также реальный риск снижения суверенного кредитного рейтинга, у бразильского банка развития BNDES не остается пространства для продолжения практики креативного бухучета. Поскольку прозрачность растет, BNDES больше не сможет претендовать на получение субсидированных зай­мов из национальной казны. Этот банк не в том положении, чтобы возобновлять активное привилегированное финансирование «национальных чемпионов», на которых за все эти годы потрачено больше государственных ресурсов, чем на реализацию Bolsa Família – программы денежной помощи малоимущим, повышающей уровень жизни миллионов людей.

С учетом раскручивающегося коррупционного скандала вокруг Petrobras, эту компанию уже нельзя использовать как инструмент промышленной политики – она слишком слаба и деморализована. Из-за падения репутации и наличных ресурсов Petrobras больше не сможет играть определяющую роль в формировании спроса на нефтегазовом рынке и за его пределами. По той же причине она будет ограничена в своих возможностях содействовать созданию условий для столь желанной реиндустриализации Бразилии.

Однако сужение пространства для проведения выборочной кредитной политики BNDES и злоключения Petrobras могут оказаться неприятностями, способными обернуться во благо. И то и другое может стимулировать расширение горизонтальных подходов, повышение качества управления, укрепление дисциплины и создание более конкурентной среды.

Руссефф будет трудно вернуть доверие к себе на уровень 2010 года, когда бразильская экономика выросла на 7,5%, просто за счет оптимизации макро­экономической политики. Чтобы экономика снова расцвела, президенту недостаточно просто собрать команду грамотных финансовых менеджеров. Она должна сделать четкий акцент на изменениях в противоположность сохранению прежней политики не только в макроэкономике. Бразилия – один из наименее открытых для торговли рынков, а доля инвестиций в ее ВВП – самая низкая среди десяти крупнейших экономик мира. Объем сбережений составляет незначительные 15% ВВП.

Страна, располагающая огромным творческим потенциалом в экономике, тратит на НИОКР и инновации всего около 1% своего ВВП. Несмотря на живость предпринимательского духа своего населения, в рейтинге Doing Business от Всемирного банка Бразилия занимает лишь 120-е место из 189. Это сигнализирует о необходимости мер, выходящих далеко за пределы сферы макро­экономического управления.

Нет сомнений, что текущие обстоятельства вынуждают вторую администрацию Дилмы оперативно возвращаться к так называемой троякой политике, включающей в себя инфляционное таргетирование, бюджетную дисциплину и свободный обменный курс. Помимо этого ей необходимо продемонстрировать решительную готовность работать над структурными реформами. В повестке дня администрации они должны стоять на первом месте.

Это также влияет на внешнюю экономическую политику. Бразилии необходимо включаться в динамичные переговоры о свободной торговле – без оглядки на МЕРКОСУР – с США, ЕС и странами Тихоокеанского альянса, объединяющего Мексику, Колумбию, Перу и Чили. И все это в дополнение к той важной роли, которую страна играет в развитии отношений с участницами БРИКС и строительстве новых институтов глобального управления, таких как Новый банк развития и другие проекты в рамках этого объединения.

За те 12 лет, что Партия трудящихся находится у власти, было немало моментов, когда согласованные действия разных политических сил, мощная поддержка со стороны общества и благоприятная международная обстановка вместе со­здавали подходящую атмосферу для продвижения структурных реформ. Однако Бразилия не воспользовалась ими, чтобы запустить необходимые преобразования.

Теперь придется выстраивать новую макро­экономическую политику, брать более независимый курс во внешней политике и по крайней мере обещать реформы в условиях перестройки глобальных экономических сил, которые не выглядят благоприятствующими Бразилии.

Положение осложняет и неопределенность перспектив начала структурных изменений, связанная с политической ситуацией, несущей на себе отпечаток продолжающихся антикоррупционных расследований, и неспособностью администрации Руссефф разработать конструктивный план действий вместе с конгрессом.

Таким образом, будущее Бразилии зависит от того, сможет ли она изменить свою политику, чтобы та смогла перестроить ее политическую экономию. Это неизбежные предварительные условия, которые стране придется выполнить для того, чтобы перезапустить мотор своего роста.

Маркос Тройхо – директор исследовательско-образовательного центра BRICLab при Колумбийском университете и преподаватель международных отношений.